監察法頒布反腐開新篇 四大亮點引領反腐敗國家立法
更新時間：2018-3-26 9:11:10 來源：人民日報海外版
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監察法頒布 反腐開新篇
四大亮點引領反腐敗國家立法(發布與解讀)
本報記者 彭訓文
“通過！”3月20日上午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行閉幕會，表決通過了《中華人民共和國監察法》(下稱監察法)，萬人大禮堂響起熱烈掌聲。國家主席習近平簽署主席令予以公布。中國反腐敗工作掀開了新篇章。
“以良法促善治。”一些專家學者、地方監察委主任、干部群眾在接受本報記者采訪時表示，作為反腐敗國家立法，監察法的制定出臺將極大促進國家監察體制改革的深入推進。下一步要將制度優勢轉化為治理效能，在貫徹落實方面下更大功夫。
對公權力監督的重大改革
監察委員會是個什么機構？
根據新修訂憲法和監察法規定，各級監察委員會是國家的監察機關；國家監察委員會是最高監察機關，由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作；地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，負責本行政區域內的監察工作；監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。
“這是對國家機構做出的重要調整，對國家權力作出重新配置。”全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛東表示，監察法在原來人大下的“一府兩院”(國務院，最高人民法院和最高人民檢察院)基礎上，增加了“一委”(國家監察委員會)，同時對監察委員會的組織、職責、權限等都作了明確規定。
“監察權是在黨的領導下，由監察機關行使的一種特殊權力。在國家權力結構中設置監察機關，是從中國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督的重大改革創新。”中國政法大學副校長馬懷德對本報記者表示，由監察機關行使監察權，中國自古有之。
自秦漢時期開始，中央設置御史大夫，地方有監郡御史，形成了正式的監察制度。漢朝的御史府、隋唐宋元時期的御史臺、明清時期的督察院等機構，都能相對獨立地行使監察權，對官員進行監督。近代以來，孫中山提出“五權分立”(行政、立法、司法、監察及考試)后，監察權的行使更為明晰。
“如今在行政監察制度基礎上創設獨立于行政機關的監察機關，并賦予其監察權，這繼承和吸取了中華傳統優秀文化精髓，并適應了新時代要求。”馬懷德說。
監察法同時指出，堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。
“明確黨對國家監察工作的領導，有利于各級黨委理直氣壯、名正言順地依法領導監察委員會開展各項工作，體現了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一。”重慶市監察委主任陳雍對本報記者說。
中國紀檢監察報評論稱，在黨的統一領導下，紀委監察委合署辦公，實現了黨內監督和國家監督、黨的紀律檢查與國家監察有機統一。監察委員會不設黨組、不決定人事事項，本質上就是黨的工作機構。監察委員會作為政治機關，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位。
“黨的機構和國家機關合署辦公體制具有中國特色，也是一項頗有難度的課題。”北京市社會科學院法學所研究員馬一德在接受本報記者采訪時表示，中國黨政關系發展歷程，先后經歷了黨政監察制度并存期、黨的監察制度獨存期、黨政監察制度相繼恢復期、合署辦公期4個階段。1993年開啟的黨政監察機關合署辦公，在理順黨政監察制度相互關系上邁出重要一步。
“實踐證明，黨政監察制度是相互依存的整體，對任何一方的削弱都將損害另一方，最終從整體上削弱監察制度應有的作用。”馬一德說。
3大創新確保監督全覆蓋
據統計，中國80%的公務員和95%的領導干部是共產黨員，接受黨紀機關監督。同時，行政機關公務人員接受行政監督。但是，對非行政機關且沒有中共黨員身份的公職人員的監督，一直以來是一個盲區和空白。監察法對此實現了3大監督創新。
第一，以前對于一個非黨員身份的村委會主任、國企管理者，如果只是小貪小腐、不構成犯罪，想懲處十分困難。因為依據廢止前的行政監察法，監察部門只能監督政府機關的公務員隊伍，對村干部、企業管理人員等缺乏監督制約。此次監察法明確將國有企業管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監察對象，老百姓利益一旦受到侵害，再也不會投訴無門了。
同時，中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、政府、監察委員會、法院、檢察院、政協各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關公務員，及參照公務員法管理人員，事業單位人員，公辦教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理人員等，也被納入監督范圍，確保了監督全覆蓋、無死角。
第二，以往對于一些公職人員的亂作為甚至吃拿卡要等行為，懲處規定并不明晰。此次監察法對此作了明確規定，處置情況大體可以分為3類。第一類是對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，可以進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉。第二類是對濫用職權、玩忽職守、權力尋租、徇私舞弊及浪費國家資財等職務違法，但尚未構成犯罪的公職人員，可作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。第三類是對涉嫌職務犯罪的公職人員，移交檢察機關提起公訴。馬懷德表示，對公職人員履職行為進行細化評價，有助于監察委和全社會對其進行更有效監督，同時管住“好公職人員”到“階下囚”間的廣闊領域。正如國家監察委員會主任楊曉渡所說：“我們做的大量工作，是日常拉拉袖子、提個醒的工作，防止人由小錯誤變大錯誤；毋庸置疑，我們也會堅決懲處不收斂、不收手腐敗分子。”
第三，以往對于一些官員不作為、懶政怠政行為，懲處辦法不多。監察法對此明確規定，對于一些履職不力的領導干部，監察法規定可直接對其進行問責，或提出問責建議。馬懷德表示，領導干部如果對不履行或不正確履行職責負有責任，雖然沒有構成犯罪，但是同樣存在失職、失責問題，其實也是一種“腐敗”。
用留置調查取代“兩規”
監察委具體如何監督？監察法提出，監察委員會依照法律規定履行監督、調查、處置職責。
在12種調查措施中，取代“兩規”的留置備受關注。監察法提出，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有涉及案情重大、復雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據，可能有其他妨礙調查行為等情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。監察法還提出，留置時間不得超過3個月。
“‘兩規’是黨的紀律檢察機關即紀委為調查黨員相關違紀案件而采取的一項措施，留置是國家監察機關采取的調查措施。用留置取代‘兩規’是運用法治思維反腐的具體舉措。”馬懷德表示，以往“兩規”在時間、期限、方式、場所、標準等方面存在地區差異，監察法則對留置相關條件做了硬性、統一標準和要求，在保障被調查者合法權益、規范監察行為、確保反腐敗效果方面有了很大進步。
需要說明的是，留置調查并不是一種刑事強制措施。反腐敗針對的職務犯罪與一般刑事犯罪不同，監察機關的調查權不同于公安、檢察機關的刑事偵查權，不能簡單套用或視同于執法和司法機關的強制措施。當監察機關調查結束、案件移送檢察機關后，律師可依據刑事訴訟法介入。
多種方式強化自我監督
據統計，反腐機構重組后，全國監察系統人員增加10%，監督對象增加200%。那么，誰來監督監察委？
監察法提出，監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督；監督機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督；監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督。
監察法規定了對打聽案情、過問案件、說情干預的報告和登記備案，監察人員的回避、脫密期管理和對監察人員辭職、退休后從業限制等制度。同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。
陳雍表示，重慶市各級監察委成立過程中，人員轉隸、深度融合、紀委監察委合署辦公體制下內設機構設置、建立監察工作運行機制等都是重難點問題，下一步將從從嚴教育、從嚴管理、從嚴監督、從嚴問責等4個方面抓好監察隊伍建設。
“在內部監督上，我們將健全內部監管約束機制，強化集體決策，探索建立查辦案件質量責任制，嚴查內鬼，堅決清理門戶。”陳雍說。
同時，各地監察委成立后，如何貫徹落實好監察法也極為緊迫。馬懷德建議，應及時構建完善的監督機制，根據監察法出臺一系列具體工作機制和細則。例如加緊制定完善監察官制度、留置場所的管理和監督、國家賠償法及立法法等；各地監察委要加強對工作人員的培訓，同時加強與公檢法等部門的配合協調。
馬一德建議進一步重視協調、理順監察委和紀委的關系。一方面，在反腐敗斗爭中，對國家監察范圍的內容，應當注重在黨的領導下發揮監察委職能；另一方面，黨的紀律、政治規矩要嚴于國家法律要求。黨的巡視制度、派駐制度具有預防問題、發現問題、及時糾正問題的獨特優勢，只有通過黨的紀檢機構嚴格章法，才能歷練黨性、防微杜漸。
“總之，只有全線打通‘紀法’‘法法’銜接各環節，才能有效發揮紀法‘雙劍合璧’的戰斗力。”馬一德說。
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本報記者 彭訓文
“通過！”3月20日上午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行閉幕會，表決通過了《中華人民共和國監察法》(下稱監察法)，萬人大禮堂響起熱烈掌聲。國家主席習近平簽署主席令予以公布。中國反腐敗工作掀開了新篇章。
“以良法促善治。”一些專家學者、地方監察委主任、干部群眾在接受本報記者采訪時表示，作為反腐敗國家立法，監察法的制定出臺將極大促進國家監察體制改革的深入推進。下一步要將制度優勢轉化為治理效能，在貫徹落實方面下更大功夫。
對公權力監督的重大改革
監察委員會是個什么機構？
根據新修訂憲法和監察法規定，各級監察委員會是國家的監察機關；國家監察委員會是最高監察機關，由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作；地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，負責本行政區域內的監察工作；監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。
“這是對國家機構做出的重要調整，對國家權力作出重新配置。”全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛東表示，監察法在原來人大下的“一府兩院”(國務院，最高人民法院和最高人民檢察院)基礎上，增加了“一委”(國家監察委員會)，同時對監察委員會的組織、職責、權限等都作了明確規定。
“監察權是在黨的領導下，由監察機關行使的一種特殊權力。在國家權力結構中設置監察機關，是從中國歷史傳統和現實國情出發加強對公權力監督的重大改革創新。”中國政法大學副校長馬懷德對本報記者表示，由監察機關行使監察權，中國自古有之。
自秦漢時期開始，中央設置御史大夫，地方有監郡御史，形成了正式的監察制度。漢朝的御史府、隋唐宋元時期的御史臺、明清時期的督察院等機構，都能相對獨立地行使監察權，對官員進行監督。近代以來，孫中山提出“五權分立”(行政、立法、司法、監察及考試)后，監察權的行使更為明晰。
“如今在行政監察制度基礎上創設獨立于行政機關的監察機關，并賦予其監察權，這繼承和吸取了中華傳統優秀文化精髓，并適應了新時代要求。”馬懷德說。
監察法同時指出，堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。
“明確黨對國家監察工作的領導，有利于各級黨委理直氣壯、名正言順地依法領導監察委員會開展各項工作，體現了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一。”重慶市監察委主任陳雍對本報記者說。
中國紀檢監察報評論稱，在黨的統一領導下，紀委監察委合署辦公，實現了黨內監督和國家監督、黨的紀律檢查與國家監察有機統一。監察委員會不設黨組、不決定人事事項，本質上就是黨的工作機構。監察委員會作為政治機關，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位。
“黨的機構和國家機關合署辦公體制具有中國特色，也是一項頗有難度的課題。”北京市社會科學院法學所研究員馬一德在接受本報記者采訪時表示，中國黨政關系發展歷程，先后經歷了黨政監察制度并存期、黨的監察制度獨存期、黨政監察制度相繼恢復期、合署辦公期4個階段。1993年開啟的黨政監察機關合署辦公，在理順黨政監察制度相互關系上邁出重要一步。
“實踐證明，黨政監察制度是相互依存的整體，對任何一方的削弱都將損害另一方，最終從整體上削弱監察制度應有的作用。”馬一德說。
3大創新確保監督全覆蓋
據統計，中國80%的公務員和95%的領導干部是共產黨員，接受黨紀機關監督。同時，行政機關公務人員接受行政監督。但是，對非行政機關且沒有中共黨員身份的公職人員的監督，一直以來是一個盲區和空白。監察法對此實現了3大監督創新。
第一，以前對于一個非黨員身份的村委會主任、國企管理者，如果只是小貪小腐、不構成犯罪，想懲處十分困難。因為依據廢止前的行政監察法，監察部門只能監督政府機關的公務員隊伍，對村干部、企業管理人員等缺乏監督制約。此次監察法明確將國有企業管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監察對象，老百姓利益一旦受到侵害，再也不會投訴無門了。
同時，中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、政府、監察委員會、法院、檢察院、政協各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關公務員，及參照公務員法管理人員，事業單位人員，公辦教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理人員等，也被納入監督范圍，確保了監督全覆蓋、無死角。
第二，以往對于一些公職人員的亂作為甚至吃拿卡要等行為，懲處規定并不明晰。此次監察法對此作了明確規定，處置情況大體可以分為3類。第一類是對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，可以進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉。第二類是對濫用職權、玩忽職守、權力尋租、徇私舞弊及浪費國家資財等職務違法，但尚未構成犯罪的公職人員，可作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。第三類是對涉嫌職務犯罪的公職人員，移交檢察機關提起公訴。馬懷德表示，對公職人員履職行為進行細化評價，有助于監察委和全社會對其進行更有效監督，同時管住“好公職人員”到“階下囚”間的廣闊領域。正如國家監察委員會主任楊曉渡所說：“我們做的大量工作，是日常拉拉袖子、提個醒的工作，防止人由小錯誤變大錯誤；毋庸置疑，我們也會堅決懲處不收斂、不收手腐敗分子。”
第三，以往對于一些官員不作為、懶政怠政行為，懲處辦法不多。監察法對此明確規定，對于一些履職不力的領導干部，監察法規定可直接對其進行問責，或提出問責建議。馬懷德表示，領導干部如果對不履行或不正確履行職責負有責任，雖然沒有構成犯罪，但是同樣存在失職、失責問題，其實也是一種“腐敗”。
用留置調查取代“兩規”
監察委具體如何監督？監察法提出，監察委員會依照法律規定履行監督、調查、處置職責。
在12種調查措施中，取代“兩規”的留置備受關注。監察法提出，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有涉及案情重大、復雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據，可能有其他妨礙調查行為等情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。監察法還提出，留置時間不得超過3個月。
“‘兩規’是黨的紀律檢察機關即紀委為調查黨員相關違紀案件而采取的一項措施，留置是國家監察機關采取的調查措施。用留置取代‘兩規’是運用法治思維反腐的具體舉措。”馬懷德表示，以往“兩規”在時間、期限、方式、場所、標準等方面存在地區差異，監察法則對留置相關條件做了硬性、統一標準和要求，在保障被調查者合法權益、規范監察行為、確保反腐敗效果方面有了很大進步。
需要說明的是，留置調查并不是一種刑事強制措施。反腐敗針對的職務犯罪與一般刑事犯罪不同，監察機關的調查權不同于公安、檢察機關的刑事偵查權，不能簡單套用或視同于執法和司法機關的強制措施。當監察機關調查結束、案件移送檢察機關后，律師可依據刑事訴訟法介入。
多種方式強化自我監督
據統計，反腐機構重組后，全國監察系統人員增加10%，監督對象增加200%。那么，誰來監督監察委？
監察法提出，監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督；監督機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督；監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督。
監察法規定了對打聽案情、過問案件、說情干預的報告和登記備案，監察人員的回避、脫密期管理和對監察人員辭職、退休后從業限制等制度。同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。
陳雍表示，重慶市各級監察委成立過程中，人員轉隸、深度融合、紀委監察委合署辦公體制下內設機構設置、建立監察工作運行機制等都是重難點問題，下一步將從從嚴教育、從嚴管理、從嚴監督、從嚴問責等4個方面抓好監察隊伍建設。
“在內部監督上，我們將健全內部監管約束機制，強化集體決策，探索建立查辦案件質量責任制，嚴查內鬼，堅決清理門戶。”陳雍說。
同時，各地監察委成立后，如何貫徹落實好監察法也極為緊迫。馬懷德建議，應及時構建完善的監督機制，根據監察法出臺一系列具體工作機制和細則。例如加緊制定完善監察官制度、留置場所的管理和監督、國家賠償法及立法法等；各地監察委要加強對工作人員的培訓，同時加強與公檢法等部門的配合協調。
馬一德建議進一步重視協調、理順監察委和紀委的關系。一方面，在反腐敗斗爭中，對國家監察范圍的內容，應當注重在黨的領導下發揮監察委職能；另一方面，黨的紀律、政治規矩要嚴于國家法律要求。黨的巡視制度、派駐制度具有預防問題、發現問題、及時糾正問題的獨特優勢，只有通過黨的紀檢機構嚴格章法，才能歷練黨性、防微杜漸。
“總之，只有全線打通‘紀法’‘法法’銜接各環節，才能有效發揮紀法‘雙劍合璧’的戰斗力。”馬一德說。
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