中國計劃改善數百萬困境中孩子的生存狀態——
救助困境兒童，政府該做什么
救助困境兒童，政府該做什么
更新時間：2017-4-7 9:15:16 來源：人民日報
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尹志燁繪（新華社發） |
今年的《政府工作報告》首次提出要“加強城鄉困境兒童保障”。“困境兒童”包括哪些孩子？他們的生存現狀如何？加強對他們的保障，各部門有哪些職責和具體措施？會不會出現九龍治水的問題？目前的頂層設計能否有效彌補制度“盲區”？全社會如何協同發力？
日前，我們的記者走進了河南部分“救助困境兒童”試點縣，從他們的一線實踐中，探尋這些問題的答案。
——編 者
頂層設計：
從孤兒到困境兒童，范圍擴展影響著數百萬人的人生走向
七八年前，小女孩“粉春”從沿街乞討的三輪車上獲救，被送進福利院。她屬于河南洛寧縣救助的第一批“困境兒童”。那年，她和福利院大大小小幾十名智力正常的孩子一起，進入小學一年級讀書。
今年3月底，在洛寧縣郊區，一個瘦瘦的男孩在余莊小學足球場上穿插奔跑。他被救助前，母親智力缺陷，父親常年外出務工。救助，使他從一個翻墻盜竊的“問題少年”成了這支小球隊的主力。而“小粉春”今年已經亭亭玉立，被大洋彼岸一個愛心家庭收養。縣民政局剛收到她寄來的近照，女孩滿臉陽光。
1999年，“困境兒童”概念在論文中首被提及，2006年被納入政府文件，2013年在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中出現。同年，民政部在江蘇昆山、浙江海寧、廣東深圳、河南洛寧率先設試點開展幫扶。2016年6月，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，這項工作今年首次出現在《政府工作報告》中，困境兒童的境遇得到了全社會更多的重視，一些省份為此配發了具體的實施意見。救助困境兒童，成為一項“國家行動”。
福利保障的范圍從孤兒擴展到困境兒童，是一個漸進的過程。2010年底，隨著《關于加強孤兒保障工作的意見》下發，對孤兒和艾滋病兒童的保障工作開始制度化——從中央到縣四級撥款，孤兒每月可以領到不低于600元的生活費。
但在“孤兒”概念所劃定的范疇之外，還有大量不容易被關注卻需要施以援手才能走出困境的孩子：有的是撫養人沒有勞動能力、生活來源，缺乏基本的撫養能力；有的患重大疾病、嚴重殘疾，需要醫療、康復、護理；有的家庭極度貧困，有的監護缺失，監護不當甚至傷害兒童，如打拐解救的兒童，服刑人員的子女，強制隔離戒毒人員的子女，受虐待、被棄養的孩子等等。
簡單來說，困境兒童涵蓋了流浪兒童和貧困兒童，他們又與留守兒童的群體有所重疊，另外還有殘疾兒童、重病兒童、困難家庭兒童等，也各有重合和疊加。這些失去保護的孩子，生存境況令人憂心，近幾年間，就發生過孩子在家中餓死，流浪兒悶死于垃圾箱等惡性案件。
“國務院意見的印發，標志著我國受保障特殊兒童的范圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展，范圍更廣；保障的內容由基本生活、基本生存向教育、醫療、救護、康復、服務等拓展，更為全面。”河南省民政廳社會福利與慈善事業促進處處長李經宇介紹，此前對各類困境兒童的有針對性的幫扶政策一直都有，但分散在多個領域條口，新的政策使“困境兒童”成為一項單列的工作，更像是一次整合集納，使其重要性更突出，幫扶力量更集中。
關注困境兒童，除了保障基本的生活所需，還要提供疾病、安全、教育、情感等多方面的扶助。李經宇介紹，近幾年的救助幫扶，已經由過去的吃飽穿暖，擴展到物質、精神等更多層面。從范圍劃定到標準調整，進行精準識別和分類幫扶的趨勢非常明顯。
“就我國的人口規模而言，保障政策每一次微調范圍和標準，都影響著許多人的人生走向。”南京大學社會學院彭華民教授介紹，根據第六次全國人口普查數據，民政部估算全國困境兒童約數百萬人。而在河南省，除近4萬名在冊孤兒，全省各類困境兒童還有24萬多人。其中，重病重殘兒童就有6.6萬人，貧困家庭兒童多達7.1萬人。
基層推進：
整合部門職能，提供專業、精準幫扶
困境兒童救助工作涉及20多個部門，是一項龐大的系統工程。如果各部門自管一塊，會導致銜接不暢、出現“盲區”。
例如，義務教育階段的歸教育口管，困境家庭的低保歸民政口，就醫歸衛生口，康復照料歸福利院，流浪或暫時失依歸收容，技能培訓要找人力資源和社會保障部門，申報資金要到財政部門。另外還有工會、團委、司法、公安、農業、殘聯、婦聯等都有各自的職能。
在2016年國務院印發的意見中，明確提出建立健全幫扶救助體系和工作網絡，要求部門協作聯動形成機制，由民政、婦兒工委牽頭，綜合協調、指導督促，“一門受理，協同辦理”。在這份意見中，也提出了“家庭盡責、政府主導、社會參與、分類保障”的基本原則。
在民政部的推動下，繼洛寧之后，河南的漯河、鞏義、林州、濟源、駐馬店等相繼被納入全國試點，為困境兒童保障工作的全面鋪開夯實了基礎。根據國務院意見，河南省《關于加強困境兒童保障工作的實施意見》已經省政府常務會議審議通過，并于4月1日起正式實施。這份意見強化了分散職能的整合，明確將孤兒保障制度、特困人員救助供養制度、最低生活保障制度、臨時救助制度進行銜接。
河南前期的試點工作為現階段的全面推進積累了豐富的經驗。在洛寧，由縣委書記任組長，民政、衛生、教育、殘聯等單位負責人任成員，常設辦公室，開聯席會議跨部門解決問題。對救助對象、時間、內容、方式、標準及部門職責、監管措施等做出了明確規定，他們提出的助養、助困、助醫、助學、助業“五位一體”救助模式，被民政部在全國推廣。
在89萬人口的河南葉縣，僅民政對象就達5.2萬人。經過詳細排查建檔，統計困境兒童近3000名。該縣探索建立了“兒童福利指導中心—兒童福利指導站—兒童福利服務點”縣鄉村三級網絡，并被確定為河南省唯一“百縣千村”基層兒童福利服務體系工作試點縣。
令葉縣民政局局長董會強欣慰的是，過去的兩年中，凡是項目進駐的村莊，再也沒有發生過一起兒童傷亡或其他惡性事件。
漯河臨潁縣2014年以來對3個鄉50個村的兒童狀況進行全面排查，建立個人信息檔案，詳細記錄所有兒童的生活、學習、心理、行為、家庭等基本情況，并引進“零分貝”網絡平臺，完善了各個子系統的信息錄入。在此基礎上，漯河探索了以“政府購買服務”來幫扶困境兒童的方式。依托信息化平臺，為困境兒童提供專業、精準的服務。
“河南是人口大省，也是勞務輸出大省，底子薄，負擔重，在全國有代表性。”河南省民政廳廳長鮑常勇認為，做好困境兒童救助，關鍵要可持續、可推廣，靠的不是朝夕之功，只能強化基層政府部門職責，充分發揮群團組織優勢，并廣泛動員社會力量參與。
“社會發展到今天，我們有責任、有義務幫助這些家庭來克服困難，保障困境兒童享受社會的關愛。”河南省省長陳潤兒說。
久久為功：
上有政策支持，下有平臺聚力，讓困境兒童生活多些“暖色”
調研中，河南探索設立的“兒童之家”和“兒童福利主任”引人關注。
在洛寧縣余莊村，兒童福利主任郭惠的本職是教師。和孩子們尤其是困境兒童的長期相處，讓她從過去的教學任務中放開眼界，開始關注兒童心理和人格的發展。擔任“福利主任”后，她把更多的精力投入到這份事業中。眾多的家長在“兒童之家”這個平臺的微信群里十分活躍，交流困境兒童學習、生活信息，建言獻策。
在葉縣的一個村莊，“兒童之家”配建在村委會的院子里。孩子們跟著廣場音樂和老人們一起跳舞、嬉戲。年輕媽媽李煥珍講，她家經濟條件還算不錯，但也熱衷到“兒童之家”來，因為孩子們有玩伴，家長們有社交。哪個孩子要幫助，福利主任帶著一招呼，家長們就動起來。“大家都有愛心，有平臺就好行動，雪球越滾越大。”
福利主任的構成，多是村兩委成員，有教師，也有普通群眾。這份工作對他們物質上的補助并不高，“經常裹不住電話費”，干這活兒全憑一副熱心腸。但天長日久，這些人在村民中威信日增。在洛寧，普通群眾任兒童福利主任，一段時間后很多被選成了村干部。
他們是真正的“最后一公里”，孩子沉默，由他們代言；孩子弱小，由他們守護。下情靠他們上達，溫暖靠他們傳導。
根據計劃，河南將在90%以上的城鄉社區建設游戲、娛樂、教育、衛生、社會心理支持等服務的“兒童之家”。兒童福利主任則負責做好“兒童之家”的管理和運行，包括對轄區內的兒童及家庭進行入戶調查、登記建檔，做好留守兒童的上報，并幫助困境兒童申請救助。
目前，河南已建成140余個“兒童之家”，今年將達到500個左右。漯河和葉縣民政部門都表示，今年準備把“兒童之家”全面鋪開。
然而，相比河南全省的4萬余村莊，每一步普適的舉措，乘以基數，都顯得任重而道遠。
資金仍然是最現實的制約。河南省民政廳社會福利和慈善事業促進處副處長童金璽表示，洛寧、葉縣和臨潁兒童福利主任的補貼都主要依靠縣財政撥款。“葉縣首批12位兒童福利主任的補貼每人每月1000元，額度適中；但洛寧200元，臨潁100元，都顯得太少。這基本相當于義務付出，應該妥善考慮資金來源以求長效。”
洛寧縣民政局救災和福利辦主任張龍濤認為，人員隊伍專業水平不夠也是一個極大的制約。“洛寧的兒童福利主任基本都是兼職，而且相當一部分年齡偏大，對新知識的接受程度偏低。我們迫切需要有專業知識和實踐經驗的人才。希望有關部門能給出相應的人才激勵計劃。”
北京師范大學教授傅昌波表示，國務院意見的印發是我國困境兒童保障工作的長足進步。但困境兒童國家保障制度的執行力度仍然不夠，送達力差，資金配套、專業化隊伍、部門職責定位等問題直接制約工作推進。“救助困境兒童，亟須形成合力，久久為功，讓困境兒童的生活里多一些‘暖色’。”
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日前，我們的記者走進了河南部分“救助困境兒童”試點縣，從他們的一線實踐中，探尋這些問題的答案。
——編 者
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從孤兒到困境兒童，范圍擴展影響著數百萬人的人生走向
七八年前，小女孩“粉春”從沿街乞討的三輪車上獲救，被送進福利院。她屬于河南洛寧縣救助的第一批“困境兒童”。那年，她和福利院大大小小幾十名智力正常的孩子一起，進入小學一年級讀書。
今年3月底，在洛寧縣郊區，一個瘦瘦的男孩在余莊小學足球場上穿插奔跑。他被救助前，母親智力缺陷，父親常年外出務工。救助，使他從一個翻墻盜竊的“問題少年”成了這支小球隊的主力。而“小粉春”今年已經亭亭玉立，被大洋彼岸一個愛心家庭收養。縣民政局剛收到她寄來的近照，女孩滿臉陽光。
1999年，“困境兒童”概念在論文中首被提及，2006年被納入政府文件，2013年在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中出現。同年，民政部在江蘇昆山、浙江海寧、廣東深圳、河南洛寧率先設試點開展幫扶。2016年6月，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，這項工作今年首次出現在《政府工作報告》中，困境兒童的境遇得到了全社會更多的重視，一些省份為此配發了具體的實施意見。救助困境兒童，成為一項“國家行動”。
福利保障的范圍從孤兒擴展到困境兒童，是一個漸進的過程。2010年底，隨著《關于加強孤兒保障工作的意見》下發，對孤兒和艾滋病兒童的保障工作開始制度化——從中央到縣四級撥款，孤兒每月可以領到不低于600元的生活費。
但在“孤兒”概念所劃定的范疇之外，還有大量不容易被關注卻需要施以援手才能走出困境的孩子：有的是撫養人沒有勞動能力、生活來源，缺乏基本的撫養能力；有的患重大疾病、嚴重殘疾，需要醫療、康復、護理；有的家庭極度貧困，有的監護缺失，監護不當甚至傷害兒童，如打拐解救的兒童，服刑人員的子女，強制隔離戒毒人員的子女，受虐待、被棄養的孩子等等。
簡單來說，困境兒童涵蓋了流浪兒童和貧困兒童，他們又與留守兒童的群體有所重疊，另外還有殘疾兒童、重病兒童、困難家庭兒童等，也各有重合和疊加。這些失去保護的孩子，生存境況令人憂心，近幾年間，就發生過孩子在家中餓死，流浪兒悶死于垃圾箱等惡性案件。
“國務院意見的印發，標志著我國受保障特殊兒童的范圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展，范圍更廣；保障的內容由基本生活、基本生存向教育、醫療、救護、康復、服務等拓展，更為全面。”河南省民政廳社會福利與慈善事業促進處處長李經宇介紹，此前對各類困境兒童的有針對性的幫扶政策一直都有，但分散在多個領域條口，新的政策使“困境兒童”成為一項單列的工作，更像是一次整合集納，使其重要性更突出，幫扶力量更集中。
關注困境兒童，除了保障基本的生活所需，還要提供疾病、安全、教育、情感等多方面的扶助。李經宇介紹，近幾年的救助幫扶，已經由過去的吃飽穿暖，擴展到物質、精神等更多層面。從范圍劃定到標準調整，進行精準識別和分類幫扶的趨勢非常明顯。
“就我國的人口規模而言，保障政策每一次微調范圍和標準，都影響著許多人的人生走向。”南京大學社會學院彭華民教授介紹，根據第六次全國人口普查數據，民政部估算全國困境兒童約數百萬人。而在河南省，除近4萬名在冊孤兒，全省各類困境兒童還有24萬多人。其中，重病重殘兒童就有6.6萬人，貧困家庭兒童多達7.1萬人。
基層推進：
整合部門職能，提供專業、精準幫扶
困境兒童救助工作涉及20多個部門，是一項龐大的系統工程。如果各部門自管一塊，會導致銜接不暢、出現“盲區”。
例如，義務教育階段的歸教育口管，困境家庭的低保歸民政口，就醫歸衛生口，康復照料歸福利院，流浪或暫時失依歸收容，技能培訓要找人力資源和社會保障部門，申報資金要到財政部門。另外還有工會、團委、司法、公安、農業、殘聯、婦聯等都有各自的職能。
在2016年國務院印發的意見中，明確提出建立健全幫扶救助體系和工作網絡，要求部門協作聯動形成機制，由民政、婦兒工委牽頭，綜合協調、指導督促，“一門受理，協同辦理”。在這份意見中，也提出了“家庭盡責、政府主導、社會參與、分類保障”的基本原則。
在民政部的推動下，繼洛寧之后，河南的漯河、鞏義、林州、濟源、駐馬店等相繼被納入全國試點，為困境兒童保障工作的全面鋪開夯實了基礎。根據國務院意見，河南省《關于加強困境兒童保障工作的實施意見》已經省政府常務會議審議通過，并于4月1日起正式實施。這份意見強化了分散職能的整合，明確將孤兒保障制度、特困人員救助供養制度、最低生活保障制度、臨時救助制度進行銜接。
河南前期的試點工作為現階段的全面推進積累了豐富的經驗。在洛寧，由縣委書記任組長，民政、衛生、教育、殘聯等單位負責人任成員，常設辦公室，開聯席會議跨部門解決問題。對救助對象、時間、內容、方式、標準及部門職責、監管措施等做出了明確規定，他們提出的助養、助困、助醫、助學、助業“五位一體”救助模式，被民政部在全國推廣。
在89萬人口的河南葉縣，僅民政對象就達5.2萬人。經過詳細排查建檔，統計困境兒童近3000名。該縣探索建立了“兒童福利指導中心—兒童福利指導站—兒童福利服務點”縣鄉村三級網絡，并被確定為河南省唯一“百縣千村”基層兒童福利服務體系工作試點縣。
令葉縣民政局局長董會強欣慰的是，過去的兩年中，凡是項目進駐的村莊，再也沒有發生過一起兒童傷亡或其他惡性事件。
漯河臨潁縣2014年以來對3個鄉50個村的兒童狀況進行全面排查，建立個人信息檔案，詳細記錄所有兒童的生活、學習、心理、行為、家庭等基本情況，并引進“零分貝”網絡平臺，完善了各個子系統的信息錄入。在此基礎上，漯河探索了以“政府購買服務”來幫扶困境兒童的方式。依托信息化平臺，為困境兒童提供專業、精準的服務。
“河南是人口大省，也是勞務輸出大省，底子薄，負擔重，在全國有代表性。”河南省民政廳廳長鮑常勇認為，做好困境兒童救助，關鍵要可持續、可推廣，靠的不是朝夕之功，只能強化基層政府部門職責，充分發揮群團組織優勢，并廣泛動員社會力量參與。
“社會發展到今天，我們有責任、有義務幫助這些家庭來克服困難，保障困境兒童享受社會的關愛。”河南省省長陳潤兒說。
久久為功：
上有政策支持，下有平臺聚力，讓困境兒童生活多些“暖色”
調研中，河南探索設立的“兒童之家”和“兒童福利主任”引人關注。
在洛寧縣余莊村，兒童福利主任郭惠的本職是教師。和孩子們尤其是困境兒童的長期相處，讓她從過去的教學任務中放開眼界，開始關注兒童心理和人格的發展。擔任“福利主任”后，她把更多的精力投入到這份事業中。眾多的家長在“兒童之家”這個平臺的微信群里十分活躍，交流困境兒童學習、生活信息，建言獻策。
在葉縣的一個村莊，“兒童之家”配建在村委會的院子里。孩子們跟著廣場音樂和老人們一起跳舞、嬉戲。年輕媽媽李煥珍講，她家經濟條件還算不錯，但也熱衷到“兒童之家”來，因為孩子們有玩伴，家長們有社交。哪個孩子要幫助，福利主任帶著一招呼，家長們就動起來。“大家都有愛心，有平臺就好行動，雪球越滾越大。”
福利主任的構成，多是村兩委成員，有教師，也有普通群眾。這份工作對他們物質上的補助并不高，“經常裹不住電話費”，干這活兒全憑一副熱心腸。但天長日久，這些人在村民中威信日增。在洛寧，普通群眾任兒童福利主任，一段時間后很多被選成了村干部。
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根據計劃，河南將在90%以上的城鄉社區建設游戲、娛樂、教育、衛生、社會心理支持等服務的“兒童之家”。兒童福利主任則負責做好“兒童之家”的管理和運行，包括對轄區內的兒童及家庭進行入戶調查、登記建檔，做好留守兒童的上報，并幫助困境兒童申請救助。
目前，河南已建成140余個“兒童之家”，今年將達到500個左右。漯河和葉縣民政部門都表示，今年準備把“兒童之家”全面鋪開。
然而，相比河南全省的4萬余村莊，每一步普適的舉措，乘以基數，都顯得任重而道遠。
資金仍然是最現實的制約。河南省民政廳社會福利和慈善事業促進處副處長童金璽表示，洛寧、葉縣和臨潁兒童福利主任的補貼都主要依靠縣財政撥款。“葉縣首批12位兒童福利主任的補貼每人每月1000元，額度適中；但洛寧200元，臨潁100元，都顯得太少。這基本相當于義務付出，應該妥善考慮資金來源以求長效。”
洛寧縣民政局救災和福利辦主任張龍濤認為，人員隊伍專業水平不夠也是一個極大的制約。“洛寧的兒童福利主任基本都是兼職，而且相當一部分年齡偏大，對新知識的接受程度偏低。我們迫切需要有專業知識和實踐經驗的人才。希望有關部門能給出相應的人才激勵計劃。”
北京師范大學教授傅昌波表示，國務院意見的印發是我國困境兒童保障工作的長足進步。但困境兒童國家保障制度的執行力度仍然不夠，送達力差，資金配套、專業化隊伍、部門職責定位等問題直接制約工作推進。“救助困境兒童，亟須形成合力，久久為功，讓困境兒童的生活里多一些‘暖色’。”
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